کاربرد قراردادهای تامین مالی در اجرای طرح‌های زیربنایی

در پروژه‌هایBOOT ، معمول است که هیچ موجودیت واحدی به دنبال برعهده گرفتن پروژه نیست، لذا یک کنسرسیوم ایجاد می‌شود. عموما یک اسپانسر یا شرکت‌کننده رهبر در کنسرسیوم وجود خواهد داشت. این اسپانسر اغلب یک شرکت ساخت‌و‌ساز است. اسپانسر ممکن است یک توسعه‌دهنده باشد که مدت کوتاهی پس از دریافت پروژه، سهم سرمایه‌گذاری خود را بفروشد تا سودی را از توسعه به دست آورد. کمتر رایج است که اسپانسر، یک سرمایه‌گذار حقیقی بلندمدت در یک پروژه باشد. کنسرسیوم‌ها شامل اعضایی که وجوه و سرمایه را تامین می‌کنند نیز هستند. تامین‌کنندگان دیون غالبا بانک‌ها هستند، اما ممکن است فراهم‌کنندگان سایر ابزارهای بازار سرمایه مانند اوراق قرضه یا دیون تابعه را نیز دربر بگیرند. تامین‌کنندگان حق مالکیت اغلب شامل اسپانسرها یا پیمانکاران هستند، اما سرمایه‌گذاران حق مالکیت محض نیز ممکن است شرکت کنند. برخی تامین‌کنندگان دیون و حق مالکیت نگاهی بلندمدت به پروژه خواهند داشت، هرچند سایرین ممکن است به دنبال آن باشند که مایملک خود را در زودترین زمان ممکن به فروش برسانند.
علاوه بر این اعضای مالی، کنسرسیوم‌ها شامل مقاطعه‌کاران فرعی مانند اپراتورها و پیمانکاران نیز هستند. دامنه‌ای از مشاوران نیز وجود خواهند داشت، از جمله مشاوران فنی، حقوقی و مالی. مهم است که دولت‌ها درک کنند که کنسرسیوم‌ها از وضعیت همگن فاصله دارند. همه این سازمان‌های عضو اهداف متفاوت و غالبا متعارضی خواهند داشت. برخی روی هزینه‌های موفقیت متمرکز خواهند بود و سایرین صرفا روی پیروز شدن در مزایده. سازمان‌های دیگری دارای نگاهی بلندمدت خواهند بود. برخی طرفین ممکن است اصلا به فرصت توسعه علاقه‌مند نباشند بلکه صرفا به دنبال یک قرارداد ساخت یا بهره‌برداری باشند.
بسیار مهم است که شاغلان بخش عمومی درک کنند که BOOT نه نوشدارویی برای همه مشکلات آنهاست و نه یک دارایی زیرساختی رایگان را برای آنها فراهم خواهد آورد. منافع قابل‌توجهی وجود دارند که می‌توانند از طریق بهره‌گیری از بخش خصوصی برای تحویل پروژه حاصل شوند. با این حال هزینه‌های قابل توجهی نیز وجود دارند. هر پروژه باید به صورت جداگانه مورد ارزیابی قرار گیرد تا بهترین روش تامین تعیین شود. دامنه‌ای از منافع ممکن است از درگیر کردن بخش خصوصی در تهیه و تامین زیرساخت‌ها حاصل شوند.
افزایش کارایی: عموما تصور می‌شود که با در نظر گرفتن مشوق‌های رقابتی مناسب، سازمان‌های بخش خصوصی در مقایسه با مراجع عمومی، در ارائه اغلب خدمات کارآمدتر هستند. این کارایی‌ها از پاسخگویی و انضباط مالی بیشتر شرکت‌های بخش خصوصی نشات می‌گیرند که به دلیل انگیزه شدید برای به حداکثر رساندن سود و افزایش ارزش سهامداران هستند. شرکت‌های بخش خصوصی اغلب تکنیک‌های نوآورانه ساخت را اتخاذ می‌کنند تا به صرفه‌جویی‌های هزینه و زمان دست یابند. بخش عمومی ریسک‌گریز، سنتی دارد که مشخصات فنی ریز و مفصلی را برای پیمانکاران فراهم کند که این امر قلمرو نوآوری را کاهش می‌دهد. این موضوع موجب شده است که بسیاری از پروژه‌های عمومی بزرگ دیرتر و بالاتر از برآوردهای هزینه‌ای اولیه تحویل داده شوند.
دسترسی به سرمایه‌گذاری گسترده‌تر: سازمان‌های بخش خصوصی در مقایسه با دولت‌ها به منابع سرمایه‌ای گسترده‌تری دسترسی دارند. آنها می‌توانند به صورت بین‌المللی و به شکل‌های زیادی از حق مالکیت تا دیون میان کار و گستره‌ای از اوراق قرضه‌ای که دولت به آنها دسترسی ندارد، به دنبال تامین سرمایه باشند. از طریق استفاده از فاینانس ساختاریافته، شرکت‌های بخش خصوصی بیشتر از دولت قادرند ریسک‌های مرتبط به یک پروژه را به وسیله یک نمایه ریسک انطباقی پخش کنند. دولت‌ها عموما به صدور اوراق ضمانی محدود هستند و بنابراین همه ریسک‌های پروژه را به مالیات‌دهندگان انتقال می‌دهند.
تقسیم ریسک: دولت‌ها عموما ریسک‌گریز هستند. یکی از مزایای هر نوع خصوصی‌سازی این است که دولت‌ها می‌توانند خودشان را از ریسک‌های مربوط به اداره یک تجارت جدا و روی جوانب مقرراتی و خدمات اجتماعی آن صنعت تمرکز کنند. پرداخت‌کنندگان در موقعیت خوبی قرار ندارند که بسیاری از ریسک‌های تجاری مربوط به تامین زیرساخت‌ها را متحمل شوند. انتقال ریسک‌های مناسب به سرویس‌دهندگان خصوصی نیز احتمال دارد افکار سرویس‌دهندگان را روی اجتناب یا کاهش آن ریسک‌ها متمرکز کند.
دسترسی به آخرین تکنولوژی: سازمان‌های بخش خصوصی که خدمات زیرساخت را ارائه می‌دهند عموما به طور معقولی بزرگ و اغلب چند‌ملیتی هستند. این شرکت‌ها اغلب تجربیات وسیعی در اداره و بهره‌برداری از زیرساخت‌ها در مکان‌های دیگری دارند. آنها ممکن است به فلسفه‌های عملیاتی و تکنولوژی‌های جدیدی دسترسی داشته باشند در صورتی که آن پروژه در بخش عمومی انجام می‌شد، دولت به آنها دسترسی نداشت. با درگیر کردن سازمان‌های خصوصی در ارائه خدمات، کیفیت و استاندارد آن خدمات ممکن است بهبود پیدا کند.
تصمیم‌گیری درست اقتصادی: هنگامی که شرکت‌های خصوصی تصمیم می‌گیرند در زیرساخت سرمایه‌گذاری کنند، مطالعات مفصلی را درباره بازارهای بالقوه آن خدمات و هزینه‌های تامین آنها انجام می‌دهند. در نتیجه تنها پروژه‌هایی که پیش‌بینی شود از نظر اقتصادی موفق خواهند بود، پیگیری می‌شوند. در غیاب عوامل برون‌گرای مهم، پروژه‌های موفق مالی از نظر اقتصادی نیز موفق خواهند بود. این فرآیند مانع از آن می‌شود پروژه‌هایی که توجیه اقتصادی ندارند، به دلیل فشارهای سیاسی یا سایر فشارها اجرا شوند.
هزینه‌ها: هزینه‌های قابل‌توجهی وجود دارند که از درگیر کردن بخش خصوصی در تحویل زیرساخت‌ها نشأت می‌گیرند. این هزینه‌ها شامل هزینه‌های بالای مبادلات، اتکای سنگین به مشاوره حقوقی و مالی و هرگونه هزینه ناشی از ساختار‌بندی پیچیده مالی هستند. دولت باید مهارت‌های مدیریت قرارداد‌ مورد نیاز برای مدیریت پروژه‌های در حال انجام و مهارت‌های ارزیابی پیشنهادات مناقصه را کسب کند و اگر این تخصص در دولت موجود نباشد، ممکن است لازم باشد که خریداری شود.
مناسب بودن BOOT برای پروژه‌های دولت های محلی: یک دولت محلی خاص عموما فقط یک مشت از پروژه‌ها را در نظر خواهد گرفت که در دوره زمانی معینی برای مشارکت بخش خصوصی مناسب خواهند بود. این امر یک‌دسته کردن پروژه‌های کوچک در یک پروژه بزرگ‌تر را دشوار می‌کند و به علاوه دشواری‌هایی را برای دولت برای جذب کادر ماهر و مجرب و حفظ آنها پس از تکمیل پروژه به وجود می‌آورد، بنابراین سازمان‌های بخش خصوصی تفاوت‌های مهارتی زیادی را میان کارکنان دولتی و متخصصان دولت‌های محلی گزارش می‌کنند. دولت‌ها ممکن است با ترکیب یا یکپارچه کردن پروژه‌ها در سراسر حوزه‌ها و با اشتراک‌گذاری دانش یا خرید تخصص، بر این موانع و مشکلات غلبه کنند. به منظور غلبه بر این موانع و توجه جدی به تحویل پروژه از طریقBOOT ، دولت محلی باید روی فرآیندهای خوش اجرا و با قطعیت بالا و کاهش هزینه‌های مبادلاتی تا حداکثر جای ممکن، تمرکز کند. این کار اجازه می‌دهد مشارکت بخش خصوصی در تحویل زیرساخت‌ها در نظر گرفته شود و به طور بالقوه منجر به خدماتی با کیفیت بالاتر و هزینه پایین‌تر می‌شود.
موضوعات فرآیندی: بخش خصوصی اغلب هنگام انجام مناقصه‌ها برای پروژه‌ها، مبالغ قابل توجهی را صرف می‌کند. این وظیفه شوراها است که تامین‌کنندگان احتمالی خدمات را تشویق کنند که برای دستیابی به بهترین نتیجه ممکن تلاش کنند. این امر می‌تواند از این طریق انجام گیرد که اطمینان حاصل شود فرآیند مناقصه شفاف است و درجه بالایی از قطعیت را دارا است و نگرانی‌ها در رابطه با راستی و صداقت وجود ندارد. هزینه‌های اجرای مزایده نیز می‌تواند کاهش داده شود اگر شوراها قبل از رفتن به بازار به اندازه کافی کار کرده باشند، به طور مثال از طریق درک واضح نتایج خدماتی مطلوب و با انجام مطالعات امکان‌سنجی و فراهم کردن طرح‌های مقدماتی کسب‌وکار برای شرکت‌کنندگان در مزایده. شوراها هم چنین باید نوع قراردادی را که به دنبال آن هستند، از نظر تخصیص ریسک‌ها و مسوولیت‌ها، پیش از حرکت کردن به سوی بازار در نظر بگیرند. هرچه تعداد آیتم‌های قابل مذاکره پس از مناقصه کمتر باشد، هزینه‌های معاملاتی کمتر خواهد بود. نهایتا تعداد کنسرسیوم‌های کوتاه لیست باید مدتی نگاه داشته شود. هرچه این تعداد بیشتر باشد، مشاوران کمتری موجود هستند و مشاوره‌های کم‌کیفیت‌تری وجود خواهند داشت. همچنین با افزایش تعداد طرفین شرکت‌کنندگان مزایده، شانس کمتری را برای موفقیت تصور می‌کنند و ممکن است تلاش کمتری را صرف مزایده کنند.
BENCHMARK: برای اینکه پرداخت‌کنندگان و دولت مطمئن باشند که یک پروژه BOOT واقعاً به بهترین ارزش پولی دست خواهد یافت، آنها باید بنچمارک‌ها و معیارهایی داشته باشند که در مقابل آنها بتوانند طرح‌های پیشنهادی بخش خصوصی را ارزیابی کنند. این بنچمارک‌های بخش عمومی نه‌تنها باید هزینه ارائه خدمات را در نظر بگیرند بلکه باید کیفیت خدمات و هرگونه تعهدی که شورا می‌پذیرد مورد توجه قرار دهند. تنها با حصول اطمینان از اینکه طرح بخش خصوصی در هر یک از ابعاد قیمت، کیفیت و ریسک با بنچمارک برابری می‌کند یا بهتر از آن است، آنگاه شوراها می‌توانند اطمینان داشته باشند که پرداخت‌کنندگان در ازای پولی که می‌گیرند، واقعا ارزشی را کسب می‌کنند. بنچمارک‌ها معمولا بر مبنای تلفیق یک قرارداد طراحی و ساخت با یک قرارداد بهره‌برداری و نگهداری ایجاد می‌شوند. مالکیت و ریسک‌های مربوطه برعهده دولت خواهند بود. موضوعات اصلی مرتبط با ساخت یک بنچمارک عبارتند از توسعه یک متدولوژی ارزشیابی مناسب برای ریسک‌های دیگری که در یک پروژه BOOT به بخش خصوصی منتقل خواهند شد و تعیین یک WACC مناسب برای تنزیل هزینه‌های پروژه (WACC میانگین وزنی هزینه سرمایه.)
انتقال ریسک: یکی از منافع کلیدی اتخاذ یک ساختار BOOT برای پروژه‌ها، توانایی انتقال ریسک به بخش خصوصی است. دولت‌ها باید ریسک‌های مناسب را انتقال دهند تا مشوقی را برای بخش خصوصی فراهم تا در صورت امکان از آن ریسک‌ها اجتناب کنند یا در صورت به وجود آمدن آنها، آثارشان را کاهش دهند. بنابراین ریسک‌های مناسب آنهایی هستند که در آنها بخش خصوصی در موقعیت بهتری برای کنترل، کاهش یا مدیریت آن قرار دارد. دولت‌ها باید بدانند شرکت‌های منطقه‌ای بخش خصوصی ریسک را تنها در ازای یک پاداش مورد انتظار می‌پذیرند. بهایی مرتبط با انتقال ریسک به بخش خصوصی وجود دارد. بنابراین در بلندمدت برای دولت کارآمدتر است، ریسک‌هایی را که خود بهتر می‌تواند در بخش عمومی کنترل کند یا کاهش دهد، حفظ کند. مثال‌هایی از این ریسک‌ها شامل تغییرات در نرخ‌ها و طرح‌های برنامه‌ریزی دولت، تغییرات به دلیل تغییر سیاست یا اقدامات استراتژیک، تغییرات در شبکه‌های زیرساخت در بالادست یا پایین‌دست پروژه هستند. موارد فوق توسط دولت کنترل می‌شوند.
* اقتصاددان و سردبیر مجله انجمن
مدیریت ایران