تاثیر قراردادهای تامین مالی بر گسترش خصوصی‌سازی

حیدر مستخدمین‌حسینی*
قراردادهای ساخت، تکمیل و بهره‌برداری «BOO» نوعی از قراردادهای تامین مالی هستند که در آن کنسرسیوم مسوول ساخت و بهره‌برداری از پروژه مجبور نیست پروژه ساخته‌شده را به دولت یا بخش دولتی واگذار کند. به عبارت دیگر، بهره‌برداری شرکت مجری از پروژه محدود به مدت معینی نیست. این‌گونه پروژه‌ها در کشورهایی به‌وجود می‌آیند که دارای حساسیت کمتری نسبت به واگذاری امتیاز به سرمایه‌گذاران خارجی هستند؛ سیاست‌های روشنی جهت بهره‌گیری از سرمایه‌گذاری بخش خصوصی تدوین کرده‌اند و قبلا تجربه کافی در روش BOT (قراردادهای ساخت، بهره‌برداری و انتقال) را کسب کرده باشند. در این قرارداد سرمایه‌گذار تمامی اقدامات در پروژه از طراحی تا خرید اقلام مورد نیاز و نصب و اجرا و راه‌اندازی را از طریق پیمانکار به روش EPC انجام می‌دهد و از آن به عنوان مالک بهره‌برداری می‌کند. مثلا در حوزه نیروگاهی انرژی تولیدی خود را به دولت یا مصرف‌کنندگان با انعقاد قرارداد می‌فروشد.
قراردادهای BOO در ایران، قراردادهای تبدیل انرژی و یکی از روش‌های جلب مشارکت سرمایه‌گذاران در پروژه‌های فنی و مهندسی از جمله احداث طرح‌های نیروگاهی هستند. فرآیند سرمایه‌گذاری در احداث نیروگاه‌های BOO در دو‌مرحله انجام می‌شود.شناسایی یا تعریف پروژه: مکاتبات امکان‌سنجی مقدماتی شامل بررسی‌های اقتصادی، مالی، فنی و با توجه به اوضاع اقتصادی و سیاسی انجام‌شده و الزامات و منافع حاصله از اجرای طرح به روش BOO مشخص می‌شود.مذاکره و توافقنامه یا مناقصه: در این مرحله چنانچه بتوان به‌طور مستقیم پروژه را به سرمایه‌گذار واجد شرایط واگذار کرد، پس از انجام مذاکرات، تفاهمنامه فی‌مابین منعقد و منجر به انعقاد قرارداد اولیه فی‌مابین کارفرما و سرمایه‌گذار می‌شود. در صورت لزوم در این مقطع موافقتنامه خرید محصول نیز منعقد می‌شود. مناقصه پس از تعریف پروژه، تنظیم و انتشار اسناد و آگهی‌های مربوطه، برگزار و در نهایت برنده مناقصه اعلام خواهد شد.
به‌طور کلی می‌توان افزایش تولید ملی، کاهش کسری بودجه، افزایش کارایی اقتصادی، بهبود عملکرد دولت و جذب سرمایه‌گذاری را به عنوان مزایای این نوع از قراردادها برشمرد. به دلیل نتایج خوب حاصل از این نوع قراردادها باعث شده که اکثر کشورهای توسعه‌یافته در بخش‌های مختلف آب و نیروگاه‌های برق و پروژه‌های بزرگ نفت و گاز به روش قراردادی BOO روی آورند.
در این روش پروژه اجراشده در اختیار بخش خصوصی قرار گرفته و باعث منتفع شدن دولت و سرمایه‌گذار از مزایای قرارداد می‌شود. واگذاری در پروژه‌های BOO به بخش خصوصی همواره با ضررهای احتمالی همراه است، اما با توجه به شرایط خاص BOO در پروژه‌های واگذاری هر پروژه و نحوه مدیریت می‌توان از این ضررها جلوگیری کرد. برای این منظور پروژه‌ها را باید به سرمایه‌گذاری سپرد که احتمال کمترین ضرر را داشته باشد. این کار دارای مراحل شناسایی، ارزیابی، تخصیص و مدیریت است.در چند‌دهه اخیر استفاده از قراردادهای BOO ابزاری برای نیل به اهداف مختلف در بیش از ۱۰۰ کشور جهان بوده است. بررسی روند خصوصی‌سازی در کشورهای مختلف نشان می‌دهد که این روند در هر کشور با توجه به شرایط بومی و نیازهای منطقه‌ای انجام‌شده و تقریبا تجربه هر کشور برای خود اختصاصی است. در ایران از سال ۱۳۷۹ به بعد دولت تصمیم گرفت سرمایه‌های خصوصی برای ساخت نیروگاه‌ها را در قالب قراردادهای ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT) و ساخت، تملک و بهره‌برداری (BOO) بپذیرد. اکنون چند سال از آغاز بحث‌ها و ساخت نیروگاه‌ها به این دو روش می‌گذرد و نقاط قوت و ضعف هر دوی آنها مشخص شده‌اند. اغلب کارشناسان به این عقیده رسیده‌‌اند که در ایران قراردادهای BOO از مقبولیت بیشتری برخوردارند و در حال حاضر ۲۳ نیروگاه فعال برق به روش BOO در کشور وجود دارد. این روش تاکنون جوابگوی کمبودها بوده و به اندازه کافی در این زمینه سرمایه‌گذاری شده است.
انتقال مالکیت و بهره‌برداری از پروژه‌های اجرا شده به بخش خصوصی باعث می‌شود کنترل آنها به بخش خصوصی واگذار شود. این مساله به دلیل انتقال دادن وجوه مالی از بخش خصوصی به بخش دولتی منجر به افزایش بهره‌وری و در نتیجه افزایش تولید ملی می‌شود. خصوصی‌سازی روش‌های متفاوتی دارد، اما خصوصی‌سازی با هر روشی که باشد به اقتصاد دولت میزبان کمک می‌کند. واگذاری پروژه‌ها در قالب قرارداد BOO پنج اثر مهم بر متغیرهای اقتصادی دارد که از آن جمله: افزایش تولید ملی در جامعه است؛ در واقع مالکیت و کنترل پروژه‌ها از بخش دولتی به بخش خصوصی منتقل خواهد شد. اثر دیگر خصوصی‌سازی بر بودجه دولت است که موقعیت‌های مالی زیادی را برای آن ایجاد می‌کند. افزایش کارایی اقتصادی دیگر اثر خصوصی‌سازی است که به عنوان یکی از بازارهای بهبود عملکرد دولت تلقی‌شده و مورد حمایت قرار می‌گیرد، اما اثر خصوصی‌سازی بر توزیع درآمدها با دو دیدگاه مواجه است؛ دیدگاه اول اثرهای توزیعی و شامل دو مساله می‌شود، یکی اینکه باعث کاهش سطح اشتغال و دوم اینکه باعث افزایش هزینه زندگی افراد می‌شود. دیدگاه دوم بر سیاست‌های مکمل سیاست خصوصی‌سازی تاکید دارد که موجب کاهش اثرات منفی خصوصی‌سازی می‌شود.دولت محلی استرالیا کمبود سرمایه‌گذاری را همزمان با افزایش نیازها برای نگهداری و بازسازی زیرساخت‌ها تجربه می‌کند. پرداخت‌کنندگان تمایل ندارند این هزینه‌ها را متحمل شوند و در بسیاری از موارد، دولت‌ها به علت افزایش نرخ‌ها به فراتر از سطوح معینی در محدودیت قرار دارند. بنابراین دولت محلی در نظر دارد از ساختارهای معینی نظیر قراردادهای BOOT برای درگیر کردن بخش خصوصی در تحویل بسیاری از خدمات زیرساختی‌ای که فراهم می‌کند، استفاده کند. دامنه‌ای از خدمات زیرساختی فراهم‌شده توسط دولت عبارتند از: فراهم کردن شبکه‌های جاده‌های محلی، زهکشی، پارک‌ها و سایر مراکز تفریحی، مراکز مراقبت‌های کودکان و برخی مراقبت‌های بهداشتی. در برخی ایالت‌ها، دولت محلی مسوول خدمات آب، فاضلاب و برق نیز است. تامین و نگهداری کلیه این خدمات بسیار پر هزینه بوده به‌طوری که یک گزارش اخیر نتیجه‌گیری کرد که تعویض زیرساخت‌های فراهم‌شده توسط دولت‌های محلی ویکتوریایی تقریبا ۱۳۰۰۰ دلار به ازای هر خانوار هزینه خواهد داشت. همچنین با کهنه شدن دارایی‌های زیرساختی فعلی، هزینه نگهداری به سرعت افزایش پیدا می‌کند و نیاز به احیا و بازسازی بیشتر دارد. این هزینه بازسازی فراتر از ظرفیت اغلب دولت‌های محلی برای تامین از طریق درآمدهای حاصل از نرخ‌های فعلی است. روش BOOT به عنوان راهی برای دولت‌ها برای کاهش مشکلات تامین مالی زیرساخت‌هاست.ساختارهای مشابه با BOOT در گذشته توسط دولت محلی مورد استفاده قرار گرفته‌اند، مخصوصا در مناطقی که دولت محلی مسوول تامین خدمات مرتبط با آب و برق است. هرچند اغلب این نمونه‌ها بیشتر به صورت پروژه‌های DBO یا برون‌سپاری ساختاربندی شده‌اند تا پروژه‌های BOOT حقیقی. ساختارهای
BOOT به صورت موفقیت‌آمیزی توسط دولت New south wales برای ارائه برخی زیرساخت‌های تفریحی مورد نیاز برای المپیک سیدنی استفاده شدند. دولت ایالت ویکتوریا ملزم می‌کند که یک بنچمارک تفصیلی توسط بخش عمومی برای هر پروژه BOOT تهیه شود.
اگر طرح‌های پیشنهادی بخش خصوصی به آن بنچمارک دست پیدا نکنند، آنگاه پروژه به عنوان یک پروژه سرمایه‌گذاری‌شده توسط بخش عمومی، در هزینه بنچمارک انجام خواهد شد. فشار برای ملزم کردن دپارتمان‌ها برای انجام پروژه به صورت داخلی در قیمت بنچمارک، دقت فرآیند بنچمارکینگ را تضمین می‌کند. انتقال ریسک در پروژه‌های BOOT مسیر دور و درازی را از زمان تونل بندری سیدنی در اواخر دهه ۱۹۸۰ طی کرده است.
هنگامی که تقاضا برای جاده برعهده دولت بود. در پروژه‌های اخیر، مانند مسیر ارتباطی ملبورن، ریسک تقاضا توسط سرویس‌دهندگان خصوصی تقبل شده است. ریسک قابل‌توجهی نیز توسط شرکت‌های خصوصی‌ای که خدمات زیرساختی عمومی را برای صنایع آب و تصفیه فاضلاب، صنایع بهداشتی و اصلاحی، فراهم می‌کنند، تقبل شده است. قراردادهای BOOT برای پروژه‌هایی مناسب هستند که شامل ساخت‌وساز جدید با قلمرویی برای نوآوری در طراحی و بهره‌برداری هستند. برای اطمینان از موفقیت روشBOOT برای ارائه خدمات، دولت باید هزینه‌های معاملاتی را کاهش دهد و اطمینان حاصل کند که پیامدها و نتایج در بلندمدت پایدار هستند. این امر مستلزم یک فرآیند با قطعیت بالا، بنچمارک‌های قوی بخش عمومی و رویکرد مناسبی برای تخصیص ریسک پروژه است.
* اقتصاددان و سردبیر مجله انجمن مدیریت ایران