نظارت بر بانک‌ها و استقلال بانک مرکزی

حیدر مستخدمین‌حسینی:

یکی از موضوعات بحث‌انگیز در چارچوب استقلال بانک مرکزی، این است که آیا عملکرد نظارت بر بانک‌ها باید برعهده بانک مرکزی باشد یا خیر؟ یک رویکرد بر این واقعیت بنا شده است که سیاست پولی برای موثر بودن باید بر اساس روزآمدترین داده‌ها و اطلاعات مربوط به بخش بانکی باشد. تنها راهی که بانک مرکزی می‌تواند از دسترسی به‌موقع به این اطلاعات اطمینان حاصل کند، شمول وظیفه نظارت بر بانک‌ها در حیطه اختیاراتش است. دلیل مسوولیت نظارت بر بانک‌ها در حیطه وظایف بانک مرکزی فراتر از دسترسی به داده‌ها و اطلاعات جاری است. همسویی فراوانی بین هدف ثبات اقتصاد کلان که وظیفه اصلی بانک مرکزی است و هدف ترغیب یک نظام بانکی سالم و باثبات که وظیفه اصلی نظارت بر بانک‌هاست وجود دارد.
بحران‌های بانکی موجب هزینه‌های گزاف و منجر به اختلالات کلان اقتصادی می‌شود. برای کاهش احتمال بروز بحران‌های کلان اقتصادی ناشی از اختلال در نظام بانکی باید از اصول مطمئن و سالم بانکداری پیروی کرد. اصول مطمئن و سالم بانکداری نیازمند تنظیم موثر، قاطعیت در حفظ نسبت‌ها و کفایت سرمایه و انتشار به موقع اطلاعات است. رابطه بین ثبات اقتصاد کلان و بانکداری سالم نیز در تاثیرگذاری سیاست پولی مهم است. از آنجا که نظام بانکی یکی از کانال‌های عمده عملکرد سیاست پولی است، این مساله حائزاهمیت است که این کانال مهم مکانیسم انتقالی پویا و سالم داشته باشد. اگر چنین شرایطی ایجاد شود، سیاست پولی می‌تواند نقش خود را به صورتی موثر ایفا کند.
اما رویکرد دیگر می‌گوید از آنجا که هدف اصلی بانک مرکزی کسب و حفظ ثبات قیمت‌هاست، وظیفه مربوط به نظارت بر بانک‌ها که با ثبات نظام بانکی مرتبط است، ممکن است هدف اصلی را مختل و در نتیجه بانک مرکزی را از ثبات قیمت‌ها منحرف کند.در واقع گرچه بین نظام بانکداری سالم و هدف ثبات قیمت‌ها و عملکرد صحیح سیستم اقتصادی ارتباط وجود دارد، اما در صورت بروز بحران بانکی، چنانچه بانک مرکزی مسوولیت نظارت داشته باشد، احتمال می‌رود برای حل بحران بانکی هدف اصلی خود را کنار بگذارد و این عمل، هم باعث تورش تورمی و هم کاهش اعتبار بانک مرکزی در پیگیری ثبات قیمت‌ها می‌شود. برای استفاده از مزایای اشاره‌شده در خصوص شمول وظیفه نظارت بر بانک‌ها توسط بانک مرکزی و نیز اجتناب از مشکل مطرح‌شده در قسمت بعدی بهتر است وظیفه نظارت بر بانک‌ها برعهده بانک مرکزی گذاشته شود با این شرط که راهکاری برای عدم به تعویق انداختن اولویت اصلی بانک مرکزی یعنی پیگیری ثبات قیمت‌ها وجود داشته باشد.
میزان پایبندی به اهداف نیازمند تصریح یک سازوکار تعهد و پاسخگویی است. در غیاب سازوکار فوق، اعتبار و مقبولیت سیاستگذار مورد خدشه قرار می‌گیرد و عدم پاسخگویی به انحرافات حاصل نسبت به اهداف از دید عموم نوعی عدم‌کارایی نظام سیاستگذاری تلقی می‌شود. برای جلوگیری از ناهماهنگی سیاست‌های اقتصادی کشور، از جمله سیاست‌های پولی و مالی و همچنین عملکرد بهتر تورمی، بانک مرکزی باید در مقابل نمایندگان مردم و یا حتی عامه مردم پاسخگوی سیاست‌های اتخاذشده و عملکرد خود باشد. یعنی همچنان‌ که باید استقلال کافی به بانک مرکزی اعطا شود تا بتواند سیاستگذاری و اهداف خود را دنبال کند، بانک مرکزی نیز باید در قبال این اختیار، مسوولیت‌پذیری داشته و پاسخگو باشد. در یک محیط شفاف که در آن ارتباط بین سیاستگذاران و بازار به صورت گفت‌وگوی دوجانبه انجام می‌شود به دو دلیل باید پاسخگویی وجود داشته باشد. نخست اینکه پاسخگویی انگیزه ایجاد می‌کند تا بانک مرکزی در جهت نیل به اهداف مشخص‌شده حداکثر تلاش خود را به کار گیرد و عملکرد خود را بهبود بخشد. همین آگاهی که سیاستگذاران باید در قبال آنچه انجام می‌دهند پاسخگو باشند و بر اساس دستاوردهایشان مورد قضاوت قرار گیرند، احتمالا منجر به افزایش تلاش‌های آنها می‌شود. دوم، طبیعی است که در جامعه دموکراتیک، کارکنان کشوری و مسوولان انتخاب‌شده باید نتیجه اقدامات خود را ارائه کنند. بانک مرکزی نیز همانند هر نهاد دیگری که صاحب قدرت و اختیار است، باید پاسخگوی وضعیت عملکرد خود باشد. این کار از طریق پاسخگویی انجام می‌شود.
پاسخگویی یک مکمل طبیعی برای استقلال بانک مرکزی است. پاسخگویی به معنی این است که بانک مرکزی باید مسوول دستیابی به اهداف خود شناخته شود. این پاسخگویی هم شامل پاسخگویی به عامه مردم است و هم پاسخگویی در مقابل نمایندگان مردم که به صورت دموکراتیک انتخاب می‌شوند. بدین ترتیب یکی از مشکلات مطرح در زمینه استقلال بانک مرکزی که استدلال می‌کند، در صورت اعطای استقلال به بانک مرکزی و تدوین سیاست‌های پولی توسط یک نهاد غیردموکراتیک اصول اولیه دموکراسی زیر پا گذاشته می‌شود، مرتفع می‌شود.این اصل بنیادین که سیاستگذاران باید پاسخگو باشند، به این معنی است که بانک مرکزی باید در معرض بازرسی دولت و عامه مردم قرار گیرد. یک راه برای تعیین پاسخگویی این است که الزام گزارش‌دهی ادواری به دولت برقرار شود. پاسخگویی قدرتمندتر را می‌توان با قرار دادن رییس کل بانک مرکزی در معرض اخراج در صورت انحراف از اهداف مقرر توسط دولت انجام داد. این کار در نیوزیلند انجام می‌شود. افزایش شفافیت سیاستگذاری پولی، راه مهم دیگری برای افزایش پاسخگویی بانک مرکزی است. تنها در صورتی که رییس بانک مرکزی و دیگر اعضای هیات سیاستگذار این نهاد مسوولیت شخصی در قبال سیاست‌های اتخاذشده داشته باشند پاسخگویی موثر حاصل می‌شود. به همین دلیل، اعضای هیات سیاستگذار بانک مرکزی نباید زیاد باشند. قانون طلایی اندازه کمیته (بیشتر از سه نفر و کمتر از ۹ نفر) می‌تواند در اینجا اعمال شود. تعداد زیاد اعضای هیات سیاستگذار منجر به تضعیف مسوولیت‌پذیری و عدم کارایی فرآیند تصمیم‌گیری می‌شود. افزایش پاسخگویی و شفافیت و به تبع آن حمایت مردم از هدف ثبات قیمت‌ها باعث می‌شود فشار بر بانک مرکزی برای اتخاذ سیاست پولی تورمی کاهش یابد. شفافیت و پاسخگویی، حمایت از استقلال بانک مرکزی را افزایش می‌دهد.
روسای بانک‌های مرکزی تا حدودی به این مطلب که اعتبار بیانیه‌ها یا اظهارات آنها بر نرخ تورم موثر است پی برده بودند، اما این موضوع پس از انجام تحقیقاتی در توضیح ناسازگاری پویای سیاست تورم‌زدایی مشهور شد. در این تحقیقات پایه‌های نظری دلیل این موضوع که چرا اعتبار اهمیت زیادی در موثر واقع شدن سیاستگذاری پولی دارد، مشخص شد. موضوع مهم دیگری در این رابطه که در مرحله اول بانک مرکزی چگونه باید برای خود اعتبار کسب کند نشان می‌دهد که انتصاب یک رییس بانک مرکزی مستقل و تورم‌گریز که انتظار می‌رود از تعهد خود عقب‌نشینی نکند، موجب افزایش اعتبار بانک مرکزی در مبارزه با تورم می‌شود و این اعتبار فرآیند مبارزه با تورم را تسهیل می‌کند و هزینه‌های تورم‌زدایی را کاهش می‌دهد.
درجه اعتبار بانک مرکزی یکی از مهم‌ترین دارایی‌های آن است. چگونه می‌توان به اعتبار دست یافت؟ گفته مشهوری وجود دارد که طبق آن اعتبار به تملک درنمی‌آید بلکه همیشه به اجاره گرفته می‌شود. باید همیشه در زمینه اعتبار سرمایه‌گذاری کرد تا سابقه مناسبی به دست آید. این سابقه تنها راه کسب اعتبار است که باید آن را به عنوان دارایی یا نوعی از سرمایه در نظر گرفت. با چنین دیدگاهی روشن است که چون هرگونه اشتباهی موجب کاهش سریع ارزش پول می‌شود بسیار پرهزینه است. این دارایی را حسن‌شهرت نیز می‌نامند. این شهرت پیش‌شرط مهم اتخاذ هر رویکرد بلندمدت در سیاست‌های اقتصادی است.
هنگامی که مقامات پولی از اعتبار برخوردار باشند، در انجام سیاست پولی به درجات بیشتری از آزادی می‌رسند. نکته مهمی که باید به آن توجه داشت، کانال‌هایی است که سیاست پولی از طریق آنها بر اقتصاد تاثیر می‌گذارد و مساله صرفا چاپ پول نیست. سیاست پولی از طریق گزارش‌ها، اطلاعیه‌ها و مصاحبه‌ها نیز بر اقتصاد اثر می‌گذارد که موجب تاثیر بر انتظارات بازار می‌شود. نحوه عمل این ابزار از طریق ارتباط با بازار است. هنگامی که مقام پولی پیام یا علامتی را ارسال می‌کند، اثر آن به میزان باور آن پیام توسط مخاطبین آن بستگی دارد. اگر سیاستگذار اعتبار داشته باشد، سخن او مورد قبول واقع می‌شود و در نتیجه می‌تواند ابزار مهم دیگری نیز کسب کند. اعلام تمایلات سیاستگذاری همراه با اعتبار، اقدامات سیاستی واقعی را تقویت می‌کند و بر انتظارات بازار اثر می‌گذارد و در نتیجه مکانیسم اثربخشی سیاست‌ها را سرعت می‌بخشد. به علاوه به دلیل وجود اعتبار، اقدامات سیاست پولی بلندمدت تلقی می‌شوند و انتقالی و روزمره به حساب نمی‌آیند. در نتیجه، اثرات هر سیاست خاص بیشتر و قدرتمندتر می‌شود. به عبارت دیگر، در صورتی که بانک مرکزی دارای اعتبار باشد، برای دستیابی به هدفی خاص نیاز به خشونت و قاطعیت ندارد. نتیجه این امر آن است که برای رسیدن به سطح خاصی از تورم‌زدایی، بانک مرکزی دارای اعتبار می‌تواند نسبت به بانک‌های دارای اعتبار کمتر بر نرخ بهره پایین‌تر غلبه کند، به شرط آنکه سیاست پولی از اعتبار برخوردار بوده و انتظار طولانی‌مدت بودن آن را داشته باشد. همان‌طور که گفته می‌شود کسی که دارای اعتبار است، نیازی ندارد برای اینکه مردم به حرف او گوش بسپارند صدای خود را بلند کند. در نتیجه، اعتبار، اثرگذاری سیاست پولی را بیشتر می‌کند و استقلال بانک مرکزی به افزایش اعتبار آن می‌انجامد. بانک‌های مرکزی اغلب کشورها برای حفظ اعتبار سیاست‌های پولی خود نیازمند همراهی عموم هستند.
شفافیت بانک مرکزی عبارتست از فراهم کردن محیطی که اهداف، ساختار قانونی، نهادی و سیاستی سیاست پولی، تصمیمات سیاست پولی، منطق، داده‌ها و اطلاعات مرتبط با سیاست‌های پولی و شرایط پاسخگویی بانک مرکزی به صورت قابل درک و در زمانی مناسب و بدون تاخیر زیاد در دسترس عموم قرار گیرد.شفافیت موثر نیازمند آن است که بانک مرکزی دیدگاه‌ها و تحلیل خود را به مردم، دولت و پارلمان ارائه کند و چنین گزارشاتی طبق قانون الزام‌آور باشد. بانک‌های مرکزی باید استراتژی سیاست پولی خود را به وضوح ارائه و اهداف و روش رسیدن به آنها را توضیح دهند. به علاوه از روش‌های فراوان دیگری برای ایجاد ارتباط با عامه مردم استفاده کنند. این روش‌ها شامل سخنرانی‌های متعدد برای تمامی عناصر جامعه، استقبال بیشتر از روزنامه‌ها و رسانه‌ها و تهیه بروشور و گزارشاتی است تا در دسترس مردم قرار گیرد. یک نکته مهم در این خصوص اسنادی مانند گزارش تورم است که در ابتدا توسط بانک انگلستان ایجاد شد، اما اکنون بسیاری از بانک‌های مرکزی از آن استفاده می‌کنند. این گزارشات با گزارشات رسمی و معمولی بانک‌های مرکزی متفاوت است و از انواع عناصر و ابزار تشریح مطالب مانند نمودارها، اشکال و جداول برای ارتباط بهتر با مردم استفاده می‌کنند.شکل و محتوای گزارش تورم بستگی به نظام پولی حاکم بر اقتصاد کشورها دارد. در کشورهایی که نرخ بهره به عنوان ابزار اصلی سیاستگذاری پولی در اختیار بانک مرکزی قرار دارد، عکس‌العمل نرخ بهره نسبت به انحراف تورم و رشد اقتصادی از اهداف تعیین‌شده برای آنها ملاک سیاستگذاری قرار می‌گیرد. در حالی که در سیاست‌های پولی مبتنی بر نظام هدف‌گذاری کل‌های پولی، تعیین اهداف سازگار میان رشد نقدینگی، تورم و رشد اقتصادی شاکله اصلی یک گزارش تورم است. شفافیت منجر به کاهش نااطمینانی در سیاست پولی، نرخ بهره و تورم می‌شود و برنامه‌ریزی توسط بخش خصوصی را آسان‌تر می‌کند. این شفافیت همچنین موجب تقویت درک بهتر مردم از توانایی‌های بانک مرکزی در زمینه ترغیب ثبات قیمت‌ها و همچنین درک بهتر اینکه چرا بانک مرکزی از طریق سیاست انبساطی نمی‌تواند افزایش دائمی در تولید و اشتغال ایجاد کند، می‌شود. بدیهی است درک بهتر مردم از توانایی‌های بانک مرکزی احتمال ایجاد حمایت مردم از سیاست پولی را افزایش می‌دهد که در تحقق اهداف سیاستی نهاد پولی اثرگذار خواهد بود.
* اقتصاددان و معاون حقوقی و امور مجلس اسبق وزارت اقتصاد و بانک مرکزی